欧盟生物经济政策过程

欧盟生物经济政策的形成过程

曾海燕¹  邓心安²

（1．厦门大学哲学系  厦门361005；2.中国农业大学人文与发展学院  北京100083）

Process of the Bioeconomy Policy in European Union

ZENG Hai-yan¹  DENG Xin-an²

(1.Department of Philosophy, Xiamen University, Xiamen 361005, China)

(2.College of Humanities and Development, China Agricultural University, Beijing 100083,China)

关键词: 生物经济  生物经济政策  绿色转型  欧盟

Keywords: Bioeconomy  Bioeconomy policy  Green transformation  European union (EU)

1  欧盟“生物经济”概念的演变

回顾“生物经济”概念的演变，有助于增进对生物经济发展政策过程的理解。

在美国最早于1999年提出“生物经济”概念、中国于2002年提出生物经济正式定义^[1]之后，在吸收经合组织（OECD）2004年关于生物经济是“利用可再生生物资源、高效生物过程以及生态产业集群来生产可持续生物基产品、创造就业和收入的一种经济形态” ^[2]核心内容的基础上，2005年欧盟将“生物经济”概括为“以知识为基础的生物经济”(the knowledge-based bio-economy, KBBE)，具体表述为：生物经济是一个浓缩性的术语，它将生命科学知识转化为新的、可持续、生态高效并具竞争力的产品，能够描述在能源和工业原料方面不再完全依赖于化石能源的未来社会^[3-4]。

在此后出台的一系列政策文件中，欧盟对生物经济的概念及其定义进行了调整^[5]。例如，2011年欧洲技术平台（ETPs）在其发布的政策白皮书中将生物经济描述为：“生物经济是通过生物质的可持续生产和转换来获得食品、健康、纤维和工业产品及能源等一系列产品的经济形态”^[6]。在2012年发布《为可持续增长的创新：欧洲生物经济》战略与行动计划的官方报道中将生物经济定义为：生物经济是指利用来自陆地和海洋的生物资源以及废弃物，作为工业和能源生产投入的经济；同时涵盖从生物基过程的利用到绿色工业领域 ^[7]。

在生物经济概念演变的过程中，曾出现“the knowledge-based bio-economy（KBBE）”、“biobased economy”、“bio-economy”、“bioeconomy”等表述方式，其本质均是指生物经济。从上述定义中可以发现，“生物经济”概念直接或间接含有以下基本的共性特征：①由生命科学与生物技术的研发引起；②利用生物质等生物资源；③通过生物过程（bioprocess）生产可再生与可持续的生物基产品；④与节能减排、气候变化、产品绿色转换、产业绿色转型、创造就业收入等密切相关。

2  欧盟生物经济政策过程

从区域上讲，考察欧盟生物经济政策可以从两个层面：欧盟层面与成员国层面进行。在区域分类的基础上，从行业上讲，又有生物经济的综合层面和包含工业、医药、农业、能源、环保等在内的领域层面。

2.1欧盟层面的生物经济政策是考察其政策过程的关键

在生物经济综合层面，欧盟先后出台了以下生物经济政策：

2005年欧盟发布首份生物经济政策报告《以知识为基础的生物经济新视角》（New perspectives on the knowledge-based bio-economy）。报告认为，生命科学与生物技术正成为经济增长和竞争力提高的重要驱动力，能够应对人类面临的全球性问题的挑战，改善人类健康、开发环境友好型产品、提高人类生活质量；报告重点强调了将生命科学知识转化为新的、可持续、生态高效并具竞争力的产品的相关政策，及其与里斯本战略（Lisbon Stategy）、共同农业政策（CAP）、欧盟第七框架计划（FP7）的相互联系^[3]19-20。

2007年欧盟理事会发表《迈向基于知识的生物经济》（En route to the Knowledge-Based Bio-Economy）战略报告，首先强调生物经济的外在（经济社会需求）与内在（生命科学与生物技术）驱动力；其次从工业生物产品制造、生物能源、食品与营养、生物制药等分领域描述了至2030年生物经济发展前景，并对生物经济相关新概念与新技术趋势进行了展望；最后讨论了生物经济发展的障碍因素与建议^[8]。

2010年欧盟发布《欧洲基于知识的生物经济：成就与挑战》战略报告，对欧洲生物经济当前市场和就业情况及其未来增长进行了描述，提出了整合政策、研究与创新、支持向低碳可再生基产品系统转换等建议^[9]。同年，欧洲生物工业协会（EuropaBio）提出了《构建欧洲生物经济2020》政策报告。

2012年欧盟发布《为可持续增长的创新：欧洲生物经济》战略，旨在促使欧盟经济向更多使用可持续的可再生资源的经济形态转变。根据该战略，欧盟实施三个相互关联的行动计划：①在欧盟层面、成员国层面以及私有企业层面，增加研发投入；②加强公共和私有部门之间的联系，同时建立不同产业部门的协作平台；③培育和发展生物经济市场，增强生物产业的竞争力^[10-11]。同年，欧盟发表《生物经济在行动的哥本哈根宣言》，目的在于：用智慧和可持续的方式推进欧洲经济增长并创造就业。欧盟智库欧洲之友发布《生物经济的崛起》报告，该报告由此前在比利时布鲁塞尔举行的绿色欧洲论坛圆桌会议提出，有上百名来自欧盟各国的生物经济学家参与了讨论；报告为欧洲以及其他地区发展生物经济提供了诸多新思路与新方向。

2013年欧盟提出针对生物基产业联合行动规则的政策建议 ^[12]。

在FP7（2007-2013）中，食品、农业、渔业和生物技术是其重点领域之一，该领域也被称为以知识为基础的欧洲生物经济。作为FP7的“继任者”，欧盟地平线（Horizon 2020）计划（2014-2020）进一步加大对生物经济的关注与投入。据欧盟委员会研究与创新总署生物技术部主任罗曼尼洛斯（Alfredo Aguilar Romanillos）在第六届中国生物产业大会上介绍，欧盟正密切关注生物经济的发展，一些成员国对此形成了国家战略，并将细化成多种行动计划。在Horizon2020框架下，欧洲生物经济将促进陆地和海洋的可再生资源的可持续生产，将其转化为食品、生物基产品、生物能源，从而增加食品供给链的弹性、可持续性和产出率，降低对石化资源的依赖，增强应对气候变化能力，创造新的经济增长和就业机会。

在生物经济的领域层面也出台了多项行业政策，例如：《工业（白色）生物技术：欧洲政策议程》（2006）；《生物燃料战略》（2006）；《面向2020年的共同农业政策：应对食品、自然资源和区域的未来挑战》（2010）。

2.2成员国层面的生物经济政策具有典型性和代表意义

在成员国层面上，德国是欧盟生物经济的引领者，2009年后出台了多项生物经济政策。

2009年，德国联邦政府发布《可再生资源综合利用行动计划》。2010年，联邦政府通过《生物经济2030国家研究战略》，旨在发展可持续生物经济，以遵循自然物质循环、确保丰富多样的饮食以及通过高价值的可再生产品提高国家竞争力。2011年，德国生物经济理事会（German Bioeconomy Council）提出了“德国生物经济优先发展主题”。为落实《可再生资源综合利用行动计划》，2012年联邦教研部等联合发布《生物炼制路线图》。2013年德国政府批准了新的生物经济战略（Nationale Politikstrategie Bioökonomie）^[13]。该战略指出，人类在21世纪面临食品安全、气候变化、土壤退化、生物多样性等多重挑战，生物经济刚好提供了应对这些挑战的机会。该战略聚焦五大领域：全球粮食安全、可持续农业生产、健康和安全的食品、工业再生资源利用、基于生物质的燃料，旨在通过大力发展生物经济，以摆脱对化石能源的依赖、加强环境保护、增加就业机会、实现可持续发展、提高德国在经济和科研领域的全球竞争力。

芬兰、荷兰、丹麦、爱尔兰、瑞典、奥地利等欧盟成员国以及挪威等其他欧洲国家，也已制定或正在实施本国的生物经济战略。以芬兰为例：

2011年，芬兰发布《可持续生物经济：芬兰的潜力、挑战和机遇》政策报告。2014年，芬兰推出生物经济发展战略^[14]。该战略定义的“生物经济”是指通过可持续的方式利用可再生自然资源，生产和提供以生物技术为基础的产品、能源和服务的经济活动；涉及初级产品生产、加工升级、终端市场等多个环节和部门，涵盖了清洁技术和可再生资源利用、环境服务、材料的有效循环等多个领域。战略的目的在于刺激芬兰产业与商业的新一轮发展，推动芬兰经济在生物与清洁技术重要领域的进步，并创造新的就业岗位。该战略确定了四个重点：一是为生物经济发展创造有竞争力的良好环境；二是通过风险融资、大胆实验、跨领域合作等方式刺激新的生物经济领域的商业行为；三是通过教育和研发提升生物经济领域的知识水平；四是保障生物质原材料的供给和可持续利用。