国际生物经济战略政策格局

 
        一、引言

        生物经济政策是国家政府、国际组织及其他相关团体为实现特定时期内生物经济发展目标而制定的基本行动准则，从层次上可分为战略政策、战术政策（如条例）及具体政策。本文主要讨论生物经济战略政策，包括国家或国际组织的生物经济战略、生物经济重大领域和部门制定的生物经济战略，以及相关规划和行动计划，具有导向、控制、协调、象征等多元化综合功能。生物经济（bioeconomy, BE）是指利用生物资源及生物功能、原则与过程（bioprocess），生产食品、饲料、能源、纤维、健康医疗及其他工业产品和服务的经济活动，是与农业经济、工业经济、信息经济相对应的综合经济形态。^[1,2,3]早期传统的生物技术对经济的影响，不能称之为现代意义上的“生物经济”，如同早在数世纪以前，遗传与育种便依据经验法则被应用于农业、健康医疗等领域但尚不能称之为“遗传学”一样。经过近20年的发展与演进，生物经济现已涵盖农业及食品、生物制药与健康、生物制造、生物能源、生物材料、生物酶、生物化学品、环境与生态及服务等八大领域。^[4,5]生物经济具有以下特征：缘起于生命科学与生物技术的研发；^[6,7,8]以可再生生物质为基础；包含生物基经济（biobased economy, BBE）及食品、饲料的创新开发和生产；^[9,10]与节能减排、气候变化、资源再生循环、产品绿色化、创造就业和收入等直接相关。^[5,10,11,12]生物经济虽然尚处于兴起与成长时期，但从概念的形成到战略的制定，再到行动计划与项目的实施，已在欧美形成基本共识。^[1,7,11,13]发展生物经济，对于实现化石资源特别是化石能源的战略替代、减少温室气体排放、增进人类食品安全与健康医疗水平，进而促进经济社会绿色转型具有根本性作用和深远影响。^[12,14]因此，世界主要发达国家和生物资源丰富的发展中国家，以及一些国际组织纷纷倡导发展生物经济，并出台了生物经济国家战略，或重要领域与部门的生物经济政策。由于生物经济涉及领域众多，对经济社会发展影响广泛且深远，国际生物经济的协同发展已成为全球可持续发展及产业科技政策研究面临的时代性机遇和挑战。因此，探讨国际生物经济战略政策格局和未来发展趋势，对于生物经济政策的多方协同及我国生物经济政策的研究制订，具有重要的决策参考价值和前瞻性指导意义。
           二、国际生物经济战略政策格局

        （一）国际生物经济战略政策总体格局
        自2005年欧盟（EU）发表《以知识为基础的生物经济新视角》^[15]、2006年经济合作与发展组织（OECD）出台《迈向2030年的生物经济：设计政策议程》^[16]以来，全球已有60多个国家、地区及国际组织制定了生物经济战略政策或部门与重点领域的生物经济政策。如，美国、加拿大、德国、芬兰、瑞典、挪威、冰岛、意大利、西班牙、比利时、法国、英国、奥地利、拉脱维亚、爱尔兰、南非、马来西亚、泰国、日本等已制定生物经济国家战略政策；荷兰、比利时、葡萄牙、丹麦、立陶宛、俄罗斯、中国、韩国、印度、印度尼西亚、澳大利亚、新西兰、墨西哥、哥斯达黎加、哥伦比亚、巴西、阿根廷、巴拉圭、乌拉圭、马里、尼日利亚、肯尼亚、坦桑尼亚、莫桑比克、纳米比亚等30多个国家已制定其重点领域或部门的生物经济战略政策；爱沙尼亚等正在制定生物经济国家战略政策。^[17]总体看，已制定生物经济国家战略政策的国家约占全世界1/4，主要分布在欧洲和北美；已制定重点领域生物经济战略政策的国家约占1/2，主要分布在亚洲、大洋洲及非洲、欧洲的部分地区。^[17]其中，几乎所有发达国家都已制定生物经济国家战略政策，其中部分国家如美国、德国、芬兰还对其生物经济国家战略政策进行了更新；在发展中国家中，除部分生物资源比较丰富的国家，如南非、马来西亚、泰国等制定了生物经济国家战略政策外，另有30多个国家已制定重点领域或部门的生物经济战略政策。（见表1）尚未制定国家、重点领域或部门生物经济战略政策的国家主要分布在中东欧、西亚及南亚、非洲、中南美洲。

    资料来源：作者整理。
    注：少量名称未出现“生物经济”而出现“生物产业”或“生物战略”等，但其主要内容包括生物经济，因而作为重点列入。统计以2005年之后为主，截至2020年2月。

        （二）代表性国家与国际组织生物经济战略政策发展动态
        1.欧盟生物经济战略政策。继2005、2007、2010年分别发布《以知识为基础的生物经济新视角》《迈向基于知识的生物经济》《欧洲基于知识的生物经济：成就与挑战》之后，欧盟2012年发布的《为可持续增长的创新：欧洲生物经济》将生物经济作为实施欧洲2020战略、实现智慧发展和绿色发展的关键，旨在促使欧盟经济向更多使用可再生资源的经济形态转变。2018年欧盟发布的生物经济新战略进一步提出三方面的行动计划及政策措施：一是扩大和加强以生物为基础的行业发展，建立循环生物经济专业投资平台，促进新的可持续生物精炼厂的发展。二是加快全欧生物经济部署，包括制定粮食和农业系统、林业和生物有关产品的战略性部署议程；在“地平线2020”计划中设立欧盟生物经济政策支持机制，以推动区域和成员国相关政策制定；在农村、沿海和城市地区开展生物经济发展试点。三是落实生态环保，包括建立欧盟范围内的监测评估体系，追踪可持续和循环生物经济进展情况；利用生物经济知识中心等平台收集、获取相关数据和信息，增强民众的认知与了解；在生态安全限度内为生物经济体系运行提供指导和范例。^[1]
        2.美国生物经济战略政策。自20世纪末，美国联邦政府就一直非常重视以创新方式发展生物基产品和生物能源，出台了一系列的创新政策和生物质研发规划，如1999年发布的《开发和推进生物基产品和生物能源》总统令、2000年联邦政府部门间生物质研究和开发委员会发表的《促进生物经济革命：基于生物的产品和生物能源》报告。2012年联邦政府发布的《国家生物经济蓝图》提出，生物经济是体现美国技术驱动型经济成长的重要因素，重点领域涵盖人类健康医疗、生物能源、农业、环境保护及生物制造；技术创新是经济增长的具有重要意义的驱动力。2016年发布的《联邦政府机构生物经济活动报告》，描述了联邦政府八个部门为发展生物经济所采取的政策行动。^[18]2019年，美国白宫科技政策办公室（OSTP）召开的生物经济峰会，提出建设未来的生物经济劳动力队伍；促进和保护关键的生物经济基础设施和数据；强化美国创新生态系统，确保在关键研发预算中优先考虑发展生物经济。^[13]2020年1月，美国国家科学院系统发布了《护航生物经济》报告，提出了美国生物经济面临的风险及维持领先地位的战略措施。
        3.德国生物经济战略政策。德国联邦政府分别于2010、2013年发布了《国家生物经济研究战略2030：通向生物经济之路》和《国家生物经济政策战略》，目标是促进粮食安全、环境保护和可再生资源利用，通过发展生物经济实现经济和社会转型，摆脱对石油能源的依赖，增加就业机会，提高德国在经济和科研领域的全球竞争力。^[14]主要政策措施包括：实施系列生物科研计划及可持续农业计划，支持中小企业研发创新；融入欧盟生物经济战略，参与欧盟生物经济研究项目与示范工程。2020年1月，德国联邦政府发布了新的《国家生物经济战略》，提出了德国未来生物经济发展的指导方针、战略目标及优先领域。
        4.芬兰生物经济战略政策。芬兰分别于2011年发布《可持续生物经济：芬兰的潜力、挑战和机遇》报告，2014年出台《芬兰生物经济战略》，旨在推动芬兰经济在生物和清洁技术等重要领域的技术进步，创造新的就业岗位，引领芬兰走向可持续、低碳和资源高效利用的新型社会。^[19]《芬兰生物经济战略》提出四个方面的行动计划及措施：一是为生物经济发展创造具有竞争力的良好环境。二是通过风险融资、创新实验、跨领域合作等方式，刺激新的生物经济领域的商业行为。三是通过教育、培训和研发提升生物经济的知识储备。四是保障生物质原料的供给和可持续利用。^[19]
 
        三、国际生物经济战略政策的动力机制
       
       （一）生物经济战略政策的驱动类型
        一是跨国协调型。生物经济及其应对的重大问题具有全球性特征，因而国际组织的跨国协调非常必要。国际生物经济政策由OECD于2004年发起，^[20]欧盟自2005年开始推进^[11,15]，联合国粮农组织（FAO）于2015年深度参与^[21,22]。目前，欧盟是全球生物经济发展的主要引领者和倡导者，制定了系统的战略政策，建立了一系列平台，从而形成由政策、技术等组成的多平台综合系统。二是创新驱动型。以七国集团为代表的发达国家发布或更新了各自的国家生物经济战略政策，这些政策主要基于其拥有的技术创新能力，以及对更高品质生活需求特别是环境可持续性的需求，属于创新驱动型，部分国家还带有“工业绿化+农业复兴”目标，因而引领了全球生物经济发展与绿色创新潮流。三是资源驱动型。部分新兴工业化国家和发展中国家，如南非、巴西、马来西亚、泰国等，基于其丰富的生物资源，也制定了生物经济国家战略政策或重点领域的相关战略，形成资源驱动型政策。四是混合驱动型。部分新兴工业化国家和发展中国家则采取了“资源+技术+工业再造”的混合驱动型政策，如中国、俄罗斯等。中国科技部于2007年提出生物经济“三步走”战略和推进生物经济发展的十大科技行动，形成国家科技主管部门生物经济战略政策。同时，部分生物资源相对丰富、创新能力较强的省区，出台了生物（质）经济战略、行动计划或生物产业发展规划。在生物经济的重点领域，如生物医药、生物能源等，国家相关主管部门出台了领域性发展战略与政策措施。2017年初，中国出台《“十三五”生物产业发展规划》，对发展生物经济发展进行战略部署。

        （二）生物经济战略政策制定动因
        国际生物经济战略政策的出台及其格局的形成，有着深刻的经济社会发展背景和普遍性动因。一是基于缓解当代经济社会发展所面临的涉及食品及营养、健康医疗、环境及气候变化、资源（特别是清洁能源与淡水）、生态等五个方面的全球性问题。二是摆脱对不可再生化石资源（特别是化石能源）的依赖，逐步实现生产方式乃至经济社会的绿色转型。如，依据《联邦政府机构生物经济活动报告》，美国发展生物经济的出发点是为了实现生态环境、社会和国家安全，通过可再生生物质资源的可持续利用，实现产业转型。该报告认为，生物基产品能减少温室气体排放，相较于以化石燃料为基础的产品，更有利于生态环境改善，并可从大气中回收碳以缓解全球变暖，而且可减少对国外石油的依赖，有利于美国的能源安全及在农村创造就业机会。^[18]三是发达国家对生活品质及绿色发展的高标准需求——外生动力，以及具备较强的创新能力——内生动力。如，芬兰出台生物经济战略政策的动因，除丰富的森林资源外，工业生物技术创新、高素质人力资源及与构建可持续社会相关的“可持续的生物经济”替代理念是其三大出发点。^[19]四是部分新兴工业化国家和发展中国家的生物资源禀赋，以及这些国家绿色发展的意识觉醒与需求、创新能力的提高。如，中国和印度已注意到生物技术创新的重要性，并将其视为未来发展的重要竞争力；巴西、南非和马来西亚正在通过发展生物经济，促使其丰富的生物资源实现增值。^[23]与之对应，东欧部分国家、西亚、中东及非洲部分国家，由于经济结构及其发展水平等因素限制，发展生物经济的内外动力均相对不足。
 
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参考文献：
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[23]B.El-Chichakli, J. von Braun, C. Lang, et al. Five cornerstones of a global bioeconomy[J]. Nature, 2016,535(7611):221-223.
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          Keywords: Bioeconomy; Strategic Policy; Sustainable Development; Policy Trends
 
 
       摘转自：邓心安,万思捷,朱亚强.国际生物经济战略政策格局、趋势与中国应对.经济纵横, 2020年第8期. 插图选自“欧洲地平线”计划，为生物经济发展研究中心编辑配发。