我国粮食供求态势分析与粮食政策战略导向

一、我国粮食政策演变与粮食供求态势分析

1.我国粮食政策的演变

粮食是维系国民经济和社会发展的大宗产品。自1979年改革开放以来，中国粮食政策的演变与经济体制、经济全球化大环境密切相关。与经济体制相关表现为：粮食流通政策的选择必须符合整体经济改革目标；因涉及政府社会稳定目标决定了粮食这一特殊商品的政策改革可能滞后于其他改革。^[1] 与经济全球化大环境相关表现为：粮食全球市场化配置及其对世界粮食市场的影响。

1979年以来我国粮食政策改革发展大体可划分为以下五个阶段^[1~2]：

（1）1979-1984。政策改革主要围绕调整粮食收购数量（调减征购基数、减少统购品种）和大幅度提高粮食统购价格，直接得益于推行家庭联产承包责任制，期间粮食年均增长4.9%，创新中国历史之最，1984年粮食产量跃上新台阶，超过4亿吨。

（2）1985-1993。粮食政策调整触及统购统销体制，并导致其解体，“保量放价”（保留国家定购粮食数量，而收购价格由市场供求决定）政策出台。

（3）1994-1997。粮食流通体制实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格，实行政策性和商业性经营双轨运行机制，出台按保护价敞开收购农民余粮的政策措施。

（4）1998-2002。粮食流通体制实行“四分开一完善”（政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务帐目分开，完善粮食价格机制）、“三项政策一项改革”（即按保护价敞开收购农民余粮，粮食顺价销售制度，加强粮食收购资金和粮食市场管理；推进粮食购销企业自身的改革）以及“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”政策。

（5）2003至今。完善和强化粮食生产扶持政策，实行对粮食主产区种粮农民的直接补贴及良种、农机补贴政策，减免农业税和农业特产税，健全主要粮食品种的最低收购价制度。

2.当前我国粮食供求及粮食安全态势分析

分析粮食供求及粮食安全态势，对于粮食发展战略的制定和粮食政策执行与完善具有重要的基础作用。

（1）我国未来中长期粮食供求形势

2005年，我国粮食总产量达48402万吨，全年进口627万吨，出口1014万吨，供求关系趋于平衡。^[3] 与上年相比，进口减少，出口增加，贸易量由2004年的净进口501万吨转为净出口387万吨。进出口主要属于品种调剂，出口品种主要是玉米、大米；进口主要是大豆、小麦和大麦。

根据《中国统计年鉴》，2005年我国耕地总面积为13004万公顷（折合19.5亿亩），人口达130756万人。^[3] 另据国土资源部的统计（国土资源部报告：中国10年耕地减少了1.2亿亩。新京报，2006-3-16），2005年底，我国耕地面积为18.31亿亩。前者实为1996年的普查数，显然不如后者接近实际情况。由此算来，我国人均耕地只有1.4亿亩。基于此，2007年中国政府在《政府工作报告》中不得不确立“全国耕地不少于18亿亩的红线”。

根据中国人口与发展研究中心2002年预测（转引自高启杰,城乡居民粮食消费情况分析与预测,中国农村经济,2004(10):20-25），分别到2010、2020年，我国人口将达到13.77亿、14.72亿，而届时耕地极可能分别下降到18.01亿亩和17.41亿亩（作者根据1996-2005年年平均递减数的一半即年均递减600万亩推算；如果按所谓“红线”则均为18亿亩）。这一升一降加重了我国粮食生产的紧张程度。

按照大食品概念及其发展趋势，在温饱问题解决之后，肉类、禽、蛋、水产品及奶类消费量将持续增长，人均各类食品总体消费需求将快速增长。因而，虽然人均口粮消费会有所下降，但饲料用粮和工业加工用粮将会进一步增长，从而导致人均粮食消费总量仍呈增长趋势。综合有关预测^[2]，按2010、2020年粮食人均消费将分别达到390公斤和400公斤计算，我国粮食消费总需求将分别达到53703万吨和58880万吨；假定2010、2020年粮食生产总供给分别为5亿吨和5.5亿吨（作者参考部分学者预测及粮食单产发展趋势而预计的可控数），由此计算出粮食净进口分别为3703万吨和3880万吨（表1）——与目前诸多学者所预测的进口依存度在10%以下（这些学者如陈锡康、黄季琨、梅方权等，预测2030年以前中国的粮食进口量不超过5000万吨，进口依存度不超过10%。见李子，中国存在粮食危机吗，北京周报，2004年10月11日）基本吻合，处在粮食安全线水平之内，不会对国际市场产生冲击和重大影响。

表1  我国粮食供求态势分析

注：1.2005年数据除耕地面积外其他来源于《中国统计年鉴》，中国统计出版社,2006.

2.2005年人均消费占有依据净进口反推算而来。

3.2010、2020年粮食总供给为参考部分学者预测及未来单产发展趋势而预计的可控数。

（2）我国粮食安全影响因素

由上可知，我国粮食生产的总供给潜力接近于总需求，只有保证或提高供给能力，才能减少粮食缺口和净进口，实现总体供求基本平衡，从而达到每年净进口约占总需求量5%——自给率为95%的目标。由于粮食消费的刚性，而要达到这一战略目标，总供给必须首先能够得到保障。影响我国粮食供给保障水平的因素主要包括：

①耕地数量下降，后备耕地资源不足

1996-2005年，我国的耕地面积由19.51亿亩下降到18.31亿亩，净减少1.2亿亩（国土资源部报告：中国10年耕地减少了1.2亿亩。新京报，2006-3-16），10年年均减少1200万亩。建设用地所占用的耕地多是好地、熟地，而新增的耕地多是边缘地、劣地、生地。2005年全国人均耕地1.4亩，只有世界人均水平的40%，约相当于美国的1/8、印度的1/2。即使按照所谓18亿亩的“红线”目标，人均耕地也将分别下降到2010和2020年的1.3亩和1.2亩。预计随着工业化和城镇化的发展，对耕地尤其是好地、熟地的占用难免还会继续下去，而可供开垦的耕地资源数量非常有限，且面临着退耕还林还草等生态用力的压力。

②农业生产基础设施落后，灌溉率提高空间非常有限

我国农业旱涝灾害发生率高，而水库等基础设施非常薄弱，抗灾能力弱；同时耕地灌溉率已经很高，进一步挖掘的潜力非常有限，且水资源分布不平衡，占商品粮主要份额的北方耕地普遍缺水。

③农业科技支撑能力不强，传统技术能力发挥极至

我国粮食单产（2005年为309公斤/亩），粮食复种指数（约156%），耕地灌溉率（约为45%）均高于世界先进水平，其中耕地灌溉率是世界平均水平的3倍。一方面表明，用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口属于了不起的成就；另一方面也表明，再依靠传统的提高单产、增加复种指数、提高耕地灌溉率等方式和措施来增产的成本提高、潜力已非常有限。目前我国缺少增产效果显著的成熟配套技术；农业科研因缺乏科技资源协调机制，形成资源分散、重复研究；技术推广体系改革滞后等^[4]，导致常规的农业科技支撑能力不足，难以满足现代农业对农业科技的需求。

④国际市场变化与国内资源调剂策略

影响我国粮食供给保障水平的因素无疑离不开国际粮食市场环境的变化。为充分发挥成本比较优势，我国应尽可能进口属于品种调剂范围内的粮食。在国际粮食安全线范围内，进口粮食的多少取决于水资源和人力资源及其与资金的平衡。在当前水资源异常紧张的局势下，适当增加粮食的进口，可作为实现资源替代和粮食战略的策略。

二、大食品战略与粮食政策战略导向

粮食问题被列为受全球普遍关注的食物、资源、环境三大问题之首。据近来国内外一般估计，世界60亿人口中有约1/3食物短缺或营养不良。^[5] 针对当前中国的粮食问题，科技界和学术界大致形成两种观点：一种是“自给论”，即国民粮食消费自给自足，或绝大部分自给（如自给率在95%以上），这是主流观点，也是过去和现行粮食政策制定的基本出发点。另一种是“配置论”，即依据比较优势理论，按国际市场配置。如左天觉先生所认为的“加快粮食和资金周转、多进口一些粮食”（如20%）的观点，就是属于后者。他打比方说，进口1吨米就等于进口1794吨水；生产水稻，水稻和水的比例大概是1:1900多；生产鸡肉，鸡肉和水1:3500；按照这个数字比的话，进口一吨肉、一吨鸡，就会为国家省下多少水，多少地。多进口点粮食，多出口点经济作物产品，效果是会更好点（根据“也谈中国粮食与食物安全问题——访世界著名农业、烟草专家左天觉博士”报道整理。http://news.cau.edu.cn，2004年07月18日）。

随着人均耕地的减少，按照常规农业的发展模式，粮食问题将会更加严峻。现代生物技术及以此为核心建立的新型农业体系，为粮食生产技术和新的替代产品作用的发挥提供了技术保障和时代机遇。所谓新型农业体系，是指农业发展到生物经济时代成熟阶段时出现的，以现代生物技术及其产业为核心的，体现农业时代特征的，包括常规农业和食品、营养、健康医疗、资源环境、生态等子系统在内的农业体系。^[6] 提出构建新型农业体系的意义在于：①将常规“粮食”的概念尽可拓展到食品与营养领域，即用当今所谓的“非粮”食品替代部分粮食。②用现代生物技术来拓展食品生产技术及食品来源渠道，包括改进植物光合作用，培育抗逆、抗病虫害、抗除草剂新品种；利用生物反应器；发展蓝色农业、白色农业等。

新型农业体系倡导两个基本观点：第一，用食品系统和营养系统的观念来拓展传统的粮食系统，也就是当前一些专家或政府官员所倡导的用“大食品”的概念来取代“小粮食”的概念。思路的拓宽，为借助现代生物技术来拓展和挖掘包括海洋资源在内的自然界丰富的食物资源提供了广阔的空间。第二，利用现代生物技术与常规技术及其与市场的融合，通过培育出各种新的抗性品种等手段，并形成规模化商业应用，从而拓展新型“农场”种植的空间与形态。

基于以上分析，在未来粮食政策调整中，应特别注重实施大食品战略，倡导应用现代生物技术来拓展食品生产时空的理念。

参考文献

[1]王扬,张晓涛.改革开放以来中国粮食政策的演变[J].粮食科技与经济,2004(2):4-5.

[2]中华人民共和国国务院.《中国的粮食问题》（白皮书）,1996.

[3]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].中国统计出版社,2006. 480;744-747;6;99.

[4]农业部产业政策与法规司.农村形势政策教育读本世纪[M].北京:中国农业出版社,2007.58-59.

[5]罗尔夫D×施密德(李慎涛等译).生物技术与基因工程[M].科学出版社,2005.164.

[6]邓心安,王世杰,姚庆筱.生物经济与农业未来[M].北京:商务印书馆,2006.217-218.