一、农业补贴政策的理论依据、功能及负面效应
1.农业保护及农业补贴政策的含义
农业保护一般是指政府通过国内价格或补贴干预、边境控制等手段，以增加国内农产品产量，增加农民收入。农业保护政策是指“通过政府对农产品和农业投入品市场的干预来增加农业产出和收入的政策”（日本经济学家水佑次郎在《日本农业保护政策探》一书中的定义）。根据有关学者理解，农业保护政策是指在国民经济运行过程中，政府为确保农业发挥基础作用，使农业的发展与国民经济其他产业的发展相适应，通过对农业生产和贸易等环节的支持与保护，以提高农业综合生产能力为基本目标，以保护农民利益为落脚点，由此而采取的一系列支持和保护农业的政策措施的总称。[1] 其基本特征是政府通过关税、国内价格干预和补贴等手段，替代和扭曲市场机制的作用，从而增加国内农产品产量，向农业人口转移收入。
作为农业保护的主要形式之一，农业补贴是指政府对农业生产、流通和贸易进行转移支付，以保护本国农业生产者利益，增加农民收入，促进农业发展。农业补贴政策与关税、价格干预、农业保险一起，是许多国家尤其是发达国家实施农业保护的常见政策工具。各国的具体情况不同，农业补贴政策的内容和侧重点也不一样。如当前美国农业补贴政策主要包括：直接补贴、反周期补贴、营销贷款差额补贴、土地休耕等资源保育补贴以及灾害援助等；法国农业补贴类型包括：对农产品、农业收入和农业体系的补贴，农业可持续发展的补贴、动植物公共卫生安全的补贴，各种林业生产活动的补贴，农业教育和科研的补贴，农业行政部门人员和运转费等的补贴，农业社保补贴。[2]
在WTO农业多边协议框架下，农业补贴有两层含义[3]：其一，政府对农业部门的所有投资和支持，如包括对科技、水利、环保等投资，因不会对产出结构和农产品市场产生直接扭曲作用，一般称为“绿箱政策”（Green box）。其二，政府对农产品提供价格、出口或其他形式补贴，由于通常会对产出结构和农产品市场产生直接扭曲作用，一般称为“黄箱政策”（Amber box），又称保护性补贴。WTO《农业协定》用综合支持量（Aggregate Measurement of Support, AMS）来衡量黄箱政策补贴程度；并规定给予发展中国家特殊差别待遇，即对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的一些支持和补贴措施可免予削减承诺，简称“发展箱”政策措施，主要包括农业投资补贴，对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴等。WTO在理念上不赞同保护性补贴，并试图通过多边贸易协议框架加以限制和消除。
2.农业保护及农业补贴政策的理论依据
（1）农业具有正外部性和“准公共物品”特征，农业功能具有“外溢”效应。这一特点决定了农业应得到相关的补偿，否则不利于农民收入增长和农业可持续发展。
（2）传统农业具有先天性弱质特性，比较利益较低。在市场经济环境下，资金会流向比较利益高的产业，农业处于不公平的竞争地位，为保证农业有足够的投入，必须予以适当的保护。
（3）对中国而言，农业在国民经济中的基础地位和农业对社会稳定与发展的特别重要作用，决定了在经济发展到一定程度后政府应当对农业采取“多予少取”的支持政策。
3.农业保护及农业补贴政策的功能与负面效应
综观发达国家农业保护及农业补贴政策的实践，农业保护及农业补贴对国民经济和农业发展可能产生的积极影响表现在：
（1）保护了农业生产者利益，促进了农民收入的提高。其中最明显的就是直接补贴政策。
（2）促进了国内农业生产的发展。如美国和欧盟对农业实行了高补贴政策，通过补贴促进了农业投入的增加和生产发展。
（3）保障了国民以粮食为主的农产品稳定供给。如欧盟和日本的农业补贴政策导致主要农产品自给率上升。
（4）促进了环境的改善和农业多功能的发挥。
农业保护及农业补贴政策具有对本国农业和农村发展的正效应，同时也会对国内外农业生产和农产品贸易带来诸多负面效应：
（1）扭曲市场机制的调节作用，使比较优势和资源配置效率降低。农业保护政策容易造成农产品国内价格高于国际市场价，而使消费者不得不承受更大的支出，如日本由于对农业的高补贴政策，国内大米价格高达国际市场的7倍。[4]
（2）对部分农民经营产生长远的不利影响。农业保护及农业补贴在短期内无疑使农民增收受益，但过分保护性补贴也会使部分农民对市场反应与调节能力下降，造成经营素质和现代投资意识下降，从而降低生产效率和农产品竞争力，不利于他们适应现代农业的要求。
（3）限制贸易自由化，引起国际贸易纷争。过高的关税、各种补贴或限制进口等政策措施，容易引起国际贸易磨擦，给国际贸易及其自由化带来不利影响，如日本对农业的补贴已超过农业收入，2003年日本生产者补贴等值（PSE）为447亿美元，高于美国389亿美元。[1] 这种高补贴政策不断遭到WTO和一些国家的指责，使相关谈判处于被动不利的局面。
二、我国农业补贴政策的现状、举措与存在问题
农业补贴是农业保护政策中最主要、最常用的政策工具，对于农民增收、农业发展和农村建设具有重要的保障作用，为此我们重点对农业保护政策中的农业补贴政策进行考察。
1．我国农业补贴政策的演变与重大举措
对“农业补贴”程度的衡量已形成两种体系：其一，OECD的“农业支持估计体系”法；其二，WTO国内支持政策体系。有学者根据前者计算后认为：中国农业长期以来是没有补贴的，1982-1990年PSE（Producer Support Estimate）均为负值[5~6]；到1994年PSE值才开始转为正值，中国农业政策从20世纪90年代中期开始逐步支持和补贴农业。[6] 本文认为应将农业补贴实际政策行为与农业补贴宏观正负值区别开来，因而倾向于采取后者即WTO国内支持政策体系的方法，来分析我国农业补贴政策的演变与现状。
我国农业补贴政策可追溯到20世纪50年代末计划经济体制时期，早期以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”、农用生产资料价格补贴、农业生产用电补贴等形式出现。[3] 1980-1992年农业补贴较少，主要是“超购加价”、粮（棉）肥挂钩等形式。[7] 1993年以后，国家开始实行粮食购销价格改革，建立了粮食保护价制度；2002年进行粮食直补试点，并于2004年结合农村税费改革在全国推开。在目前农业补贴的主要项目中，国家储备粮油差价补贴、部分自然灾害救济、造林补助、草场改良补助、退耕还林粮食补贴等属于“绿箱”政策补贴范围；而对粮棉的政府定价及保护价收购、对农业生产资料的补贴属于“黄箱”政策补贴范围。
近年来，针对加入WTO后农业保护和农业补贴面临的新形势，国家在建立和完善现代农业的支持体系作出了一系列战略部署，出台了一系列方针政策和重大行动计划，明显加大了投入，有效地促进了农业发展和农民收入的显著增加。这些方针政策和重大行动计划包括：
· 一个方针：“多予、少取、放活”的方针。
· 两个趋向：“在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，也是一个普遍趋向。”（中央十六届四中全会正式提出“两个趋向”政策方针）
· 五个统筹：统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。（十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出）
· 六个注重及“六小工程”： 注重强化农业的基础地位；注重建立全国统一的市场，消除城乡壁垒；注重兼顾不同地区，缩小差距；注重扩大公共财政覆盖农村的范围；注重利用国际国内两个市场、两种资源；注重保护和合理利用资源，加强生态建设和环境保护（引自回良玉副总理2003.12.24在中央农村工作会议讲话报告）。农村“六小工程”包括：节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草原围栏等工程，是2001年中央农村工作会议文件首次提出的直接改善农村基础设施与农民生产生活条件的惠农工程。
· 七大体系：种养业良种体系，农业科技创新与应用体系，动植物保护体系，农产品质量安全体系，农产品市场信息体系，农业资源与生态保护体系，农业社会化服务与管理体系。（引自2005年中共中央1号文件）
· 八大禁止：禁止平摊农业特产税、屠宰税；禁止一切要农民出钱出物出工的达标升级活动；禁止一切没有法律法规依据的行政事业性收费；禁止面向农民的集资；禁止各种摊派行为；禁止强行以资代劳；禁止在村里招待下乡干部，取消村组招待费；禁止用非法手段向农民收款收物。（中央国务院关于减轻农民负担提出的“八大禁止”）
· 九大计划：农业科技跨越计划；农业结构调整重大技术研究专项；引进国际先进农业科学技术计划(948计划)；农业科技成果转化资金项目；后补助项目计划；农业科技园；“十一五”国家科技支撑计划中有关农业部分；地方科技项目计划中农业部分；农业科技入户示范工程。
· 十大行动：粮食综合生产能力增强行动；健康养殖业推进行动；高效经济作物和园艺作物促进行动；农产品质量安全监管加强行动；农业科技创新应用与新型农民培训推进行动；农业产业化和组织化水平提升行动；循环农业促进行动；现代农业设施装备加强行动；禽流感等重大动物疫病防控行动；社会主义新农村建设示范行动。（2007年农业部为扎实推进新农村建设，将实施发展现代农业的“十大行动”）
在近几年加强农业保护及补贴的政策中，最具有代表性的举措是从2004年开始实行的“三项补贴”政策，即对种粮农民实行直接补贴，对部分种粮农民实行良种补贴以及购买农机具补贴。当年全国29个省份实行直接补贴资金达116亿元。2006年“三项补贴”政策以中央1号文件形式得到进一步完善、巩固和落实，中央和地方财政仅安排粮食直补资金就达142亿元；扩大了良种补贴资金规模和范围，推广品种包括优质水稻、小麦、玉米和大豆等；同时扩大了农机购置补贴资金的规模和机型范围。[8]
2．我国农业补贴政策存在的问题
综合归纳国内一些学者的研究成果发现，我国现行的农业补贴政策存在以下主要问题[3]；[6~7]：
（1）补贴范围广，相对分散
虽然“三项补贴”主要针对的是粮食主产区种粮农民，但由于我国农业生产的普遍性超小规模，补贴仍然比较分散，对农业尤其是粮食现代化生产尚难以发挥实质性作用。一些有地而不种粮食的农户同样享受补贴。
（2）以间接补贴为主，补贴结构不合理
长期以来，财政对农业补贴方式多采用“暗补”方式，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式而是通过流通渠道间接地给予补贴，如扶贫款用于对农村的补贴。
在“绿箱”政策中，粮食公共储备支出过高，而基础设施投入、农村教育及培训、营销与推广、信息咨询等投入明显不足。
（3）农业补贴法律制度不健全
我国农业补贴政策及操作办法主要依据的是文件尤其是中央1号文件、部门规章，带有明显的应急特征和随意性，缺乏明确的长远性的法律规范和制度约束，难以形成对农业保护及农业补贴的长效机制。
三、完善农业补贴政策的对策建议
1．运用WTO国内支持政策，完善我国农业补贴政策体系
按WTO规则，各国有权不受限制地采取“绿箱”政策来扶持农业，但须按规定时间和幅度削减造成贸易扭曲的“黄箱”政策支持。“绿箱”政策措施包括：①政府一般农业服务，含农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；②粮食安全储备补贴；③粮食援助补贴；④与生产不挂钩的收入补贴；⑤收入保险计划；⑥自然灾害救济补贴；⑦农业生产者退休或转业补贴；⑧农业资源储备补贴；⑨农业结构调整投资补贴；⑩农业环境保护补贴；⑪地区援助补贴。[3]
我国充分利用以上“绿箱”政策支持的空间还很大。WTO国内支持“微量允许标准”条款即“黄箱”政策支持的空间仍有较大潜力可挖。
WTO《农业协议》规定的农业补贴的“微量允许”，分别对发达国家和发展中国家有所不同。对发展中的中国而言，如果“黄箱”政策综合支持量（AMS）不超过农业总产值的10%（发达国家为5%），则无须进行削减，称发展中国家农业补贴的“微量允许”；协议还规定，自1995年起，发展中国家在未来10年（发达国家6年）内，即1995-2004年，在1986-1988年为基期的基础上，削减13%（发达国家为20%），所依据是的各国基期的AMS。中国承诺微量允许标准为不超过1986-1988年平均农业生产值的8.5%，由此计算出今后对农业的AMS为485亿元人民币（折合59亿美元），大大低于美国国内支持239亿美元和欧盟769亿美元的水平[4]，可见我国对农产品价格支持与补贴虽有一定的调节空间，但十分有限，尚不及印度，所以应当充分利用。
具体措施包括：采取农产品安全储备、农业保险、自然灾害补贴等形式，对农业生产者进行直接保护；增加对农业基础设施的投入，为农业生产者提供良好的水利、交通、农村通讯、能源、市场信息等服务，以间接减少农业生产成本；增加对农村环境和生态保护的投入；加强对农业科研与技术推广及农民培训的支持力度。
2．倡导农业功能多元化发展理念，促进农业综合发展
农业功能多元化是未来农业与农村发展的必然趋势。农业多功能性是指农业除了具有生产食物和纤维等传统功能外，还越来越多地包括与由农业提供的物品和服务。在未来的生物经济时代，农业的功能，除满足人们温饱条件、为工业增值提供原材料外，更主要体现在增进人类健康，提高营养品质和生活质量，满足人们消费多元化和崇尚生活情趣、个性化定制食品和药物以及供人们以回归自然与绿意享受等；其使命是“多元的”。[9] 农业功能多元化发展理念体现了农业与工业、健康医疗、环境、生态、资源以及社会经济、文化等领域之间的相互关联与相互作用。
农业多功能性已成为国际贸易领域内各方高度关注的焦点，欧盟、日本、韩国、挪威、瑞士等发达国家已开始将农业功能多元化作为WTO框架下对农业进行保护的理论依据。
我国自然条件千差万别，人们生活水平总体步入小康，倡导农业功能多元化发展理念，有利于在国际贸易中对包括食品安全、生态与环境保护、健康休闲、社区文化建设等在内的农业非商品功能的重点关注，从而为改善农产品贸易条件、提高农业补贴水平、促进农业多元发展和新农村建设等提供更多有效的手段。
3．完善农业直接补贴政策
直接补贴是指国家根据事先制定的标准，对符合条件的农业生产者进行直接的补贴。直接补贴政策是相对于价格补贴而言的，价格补贴是将补贴用于中间环节，通过抬高价格来达到间接补贴农民的目的。[10] 直接补贴与价格补贴相比，具有较为明显的优点：一是资金使用效率提高，减少了中间环节，符合WTO要求的对生产者而非流通环节支持的“绿箱”政策；二是农民直接得到收入，并立即用于农业生产，促进了农业特别是粮食生产发展。我国从2002年开始推行直接补贴政策，无论是从经济还是从政治意义上都收到了明显的效果，提高了农民种粮积极性，增加了农民收入。在下一步完善过程中，应因地因品种探索出合适的计算标准，降低操作成本，争取将其列为“绿箱”政策范围（如脱钩支付），同时与土地流转、扩大规模经营等措施结合运用，从而增加直补政策对稳定粮食生产、增加农民收入、发展现代农业的保护作用。
4．加强立法建设，完善农业风险管理制度
无论是目前还是不久的将来，我国对农业的补贴资金相对非常有限，对大多数农户或农民来说，补贴所占收入比重很小，难以起到实质性规避风险的作用。要想从根本上提高农民收入，发展现代农业，还需要从农业风险管理制度入手，加强农业补贴和农业保险等相关立法建设，规范农业补贴的操作办法与依据，建立农业补贴长效机制；将部分补贴，包括部分农业灾害救济纳入国家农业保险基金，一方面以弥补农业保险资金之不足，另一方面减少补贴的随意性和操作成本。
5．加强专业性农民协会或合作组织建设
建设专业性农民协会或合作组织，使其成为农民权益的代表，能够将分散的农户组织联合起来。作为政府与企业间的桥梁与纽带，通过专业性农民协会或合作组织，能够改善行业服务，规范市场交易与自律行为；同时维护农民利益，调解仲裁有关农业保护、农业补贴及贸易的纠纷。
参考文献
[1]孙柏.农业保护——日本实现贸易自由化的“绊脚石”[J].日本问题研究,2006(2):1-7.
[2]王望.法国农业补贴政策[J].全球科技经济瞭望,2006(11):11-14.
[3]刘迎霜.中澳农业补贴政策比较研究[J].华南农业大学学报（社会科学版）,2005(2):1-8.
[4]吴扬.WTO后时代的新选择：农业支持替代农业保护[J].农业经济问题,2005(7):61-64.
[5]程国强.农业贸易政策论[M].北京：中国经济出版社,1996.
[6]姜少敏.中国农业补贴政策：不足及对策[J].教学与研究,2006(6):31-37.
[7]何菊芳.完善农业补贴政策[J].统计与决策,2006(4):60-61.
[8]农业部产业政策与法规司.农村形势政策教育读本世纪[M].北京:中国农业出版社,2007.58.
[9]邓心安,王世杰,姚庆筱.生物经济与农业未来[M].北京:商务印书馆,2006.52.
[10]柯炳生.对完善我国直接补贴政策的建议[A].中国农业经济与政策[C].北京:中国农业出版社,2005.123.