农业土地制度与政策：回顾与前瞻

农业土地制度与政策：回顾与前瞻

 

邓心安

 

 

农地制度与政策对于土地利用效益、农业生产经营与管理方式等具有重要作用，同时它又受到政治制度、经济体制、科技政策等制约。土地制度与政策的改革创新对于土地生产力和农业效益的提高具有重要影响。

 

1.国外农业土地制度

 

国外具有代表性的现代农地制度包括：以美国为代表，人均土地资源丰富，农地经营规模巨大；以日本为代表，人均农地少，经营规模较小。英国等农地情况介于二者之间，人均农地少，经营规模相对集中。虽然美国、英国、日本等西方发达国家均实行农地私有制，但由于日本人均农地和经营规模与中国情况较为相似，相对而言，对于中国的农地制度改革具有较大的借鉴意义。

 

1.1日本农地制度

日本农地制度由自耕农制度、农地流转制度、农地适度管制制度构成。^[1] ①自耕农制度作为一项基本制度，创立于1946年农地改革；到1950年，自耕农所属耕地比例占全部耕地的90%；1952年《农地法》从法律上确立了农地农民所有制的永久地位。②农地流转制度是针对1960年代后日本经济高速增长、农地被大量占用、农民非农就业机会增多情况，以土地利用权转移为中心、实现农业规模化经营为目的的一项制度。1970年修改《土地法》，废除原先获得农地权利最高面积3公顷的规定；取消对土地出租的管制。1980年修改《农地利用增进法》、《农地法》、《农业委员会法》，主旨在于鼓励农民相互合作利用土地，通过土地所有权、经营权相分离来扩大土地经营规模。1993年制定《农业经营基础强化法》，为促进农地使用权流动、创立“认定农业者”制度以便农业后继有人等提供了法律依据。③农地适度管制制度主要包括强化农业经营基础制度、农业振兴地域制度和土地改良制度，体现了日本对农地的管制由收到放、推动农地流转、扩大规模经营、保护农地、改良土地以提高土地利用效率的制度特点。

 

1.2英国农地制度

1925年英国颁布土地授予法等6项法令（统称《财产法》），确立了新的土地保有形式，从而形成英国现代地产权制度基本框架。该《财产法》将土地合法地产权归为二类：一类是自主保有（Freehold）；另一类是租赁保有（Leasehold）。它们分别称为自主保有地产权和租赁保有地产权。

英国实行土地私有制，终极所有权属于英王或国家。土地产权受到法律的严格保护，土地登记是其中一项重要的产权制度，具有强制性。英国土地产权制度的核心是虚化所有，不强调抽象的所有权归属，而是注重财产权的具体利用和运转，以利用定归属，保障占有利用，从而保障个人财产权利，促进市场交易。^[2] 土地所有者不能随意变更土地用途。1947年通过的《城乡规划法》规定：土地的发展权即变更土地用途的权利归国家所有，任何人想变更土地用途，必须先申请规划许可。这种“土地发展权国有化”管理制度，保障了在土地私有制大环境下土地开发有序进行。^[3]

英国土地征用采取“法令-公开质询-补偿”等一套严格程序，征地机构通常先与被征地人协调补偿事宜，只有协商不成或无法采用协商方式时才依法行使强制购买权。土地征用过程中的平等协商和合理补偿保障了被征地人的合法权益，完备的争议解决机制有效缓解了征地纠纷问题。^[3]

 

1.3美国农地制度

农地所有权制度、农村土地经营制度和农地国家管理制度共同构成了美国现代农地制度的基本框架。

1.3.1农地所有权制度

美国大部分土地为私人企业或个人所有，所属土地约占全部土地的50%以上；联邦和州政府所有的土地约占40%，其中绝大部分是森林、草地和沼泽等非耕地^[4]。可见，美国农地以私人所有制为主。美国早期的土地分配政策及其家庭农场的发展史，构成了农地私有化过程，私人所有权的原始取得主要源于购买和政府无偿赠送。私有农地一般采取自有自营形式；国有农地则通过租佃形式由农场主经营，其经营权、使用权、处置权大部分由农场主掌握。^[5] 家庭农场主对农地的土地所有权都是不完全的，必须向政府缴纳地租，因而严格地讲，农场主的土地所有权只是具有产权保障的土地使用权。

1.3.2农村土地经营制度

美国农村土地经营制度的基础是家庭农场。家庭农场经营经历了由小规模分散粗放式经营，到家庭适度规模经营，再到现代化、专业化大规模经营等几个历史发展阶段^[4]，从而形成了以农工联合企业、产供销一体化和农业生产经营企业化为特征的农村土地经营制度格局。

在家庭农场的建立与发展过程中，政府通过土地所有权与经营权分离，借助土地租佃等形式来扩大农场经营规模；政府对国有土地保留法律意义上的所有权及相应的收益权，其他一切权益归家庭所有。^[4] 美国租地经营是一个很普遍的现象，如2001年超过45%的农业耕地采用租地经营模式[1]。

1.3.3农地国家管理制度

美国联邦和州政府对农地拥有宏观控制与管理权，体现在政府对土地保有3项权利：一是土地征用权，只要是用于公共目的的征地，并给予合理的补偿，政府征用土地是不可抗拒的；二是土地管理规划权，私人土地开发利用必须符合政府的土地规划；三是政府有权征收土地税、农产品销售所得税、房产税等。

政府拥有的这种宏观控制与管理权也是有限制的，即政府在土地征用、土地规划制定、土地休耕计划执行等方面，也要征求社区成员意见，在充分讨论和广泛参与的前提下再行使权利。

 

通过以上对日本、英国和美国以农地为主的土地制度的简要回顾与归纳，发现可供我国农地制度改革与创新的借鉴之处主要体现在三个方面：

第一，无论是土地所有权，还是使用权、经营权、继承权、流转权，农地产权的主体都比较明确。

第二，注重通过立法及法律修正来处理土地流转、土地经营规模扩大、土地保护以及土地征用等一系列问题。

第三，农地所有权不一定非得是完全所有权才能自主经营和流转。只要是产权明晰，也能够构成合理的农地制度。土地所有权与土地产权的概念不同，相对而言，土地产权的概念与制度更符合现代农业要求，对于中国农地制度改革具有更大的借鉴价值。

 

2.我国农业土地制度的历史变迁

 

按照学术界较为普遍的观点^[21~23]，我国农业土地制度，有的称农地制度或农村土地制度，经历过三次重大变革，分别构成三个重大的历史阶段：

 

2.1土地改革阶段（1949-1952）

以土地改革运动为标志，以村为单位平均分配土地，使农民拥有除租让权外的大部分私有产权，从而结束了封建地主所有制，实现了“耕者有其田”。

 

2.2农村土地集体化（1953-1977）

分别以20世纪50年代初农业合作化运动和50年代末人民公社化运动为标志，可进一步细分为两个分阶段。经过这两次变革，把农民个体所有的土地，改变为集体所有，并实行集体劳动和统一经营。第一个分阶段，从1953年-1957年，属于农业合作化阶段。从1953年开始推进对农业的社会主义改造，成立以土地入股、集体经营为特点的互助组、合作社，完成了土地所有权仍归私有但经营权归集体的过程^[22]。第二个分阶段，从1958年-1977年，属于人民公社阶段。从1958年8月起，人民公社迅速在全国推行，除极少量自留地外，全国绝大部分土地的所有权和经营权都归人民公社集体所有，国家实行农产品统购统销制度。

 

2.3农业土地承包制（1978-）

以家庭联产承包责任制为标志，实行农业土地所有权归集体、经营权归农民的土地制度变革。通过这一生产关系的变革，极大地解放了农业生产力，以致形成以家庭经营为主体统分结合的双层经营体制。

中央政策明确规定，我国农村土地家庭联产承包责任制第二轮土地承包期再延长30年不变；开垦荒山、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长；在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法；坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；在尊重农民意愿前提下，部分地区可从实际出发，对承包土地作必要的调整，实行适度规模经营。

以上土地制度的三次重大变革，都是在当时生产力与生产关系发展的历史条件下，农民的生产自主愿望同政府顺应农业生产经营发展规律性，以及领导人主观愿望共同作用的结果。其中第一次变革，是在新中国成立不久，政府要彻底改变封建土地制度，顺应农民渴望获得土地要求的结果。通过实行农地所有权和经营权归农民所有的土地制度，激发了农民的生产积极性，农业生产得以迅速恢复和提高。第二次变革的第一个分阶段，即农业合作化，是农民自发地自下而上进行的土地制度变革。由于土改后每户劳动力不均衡，农具耕具需要互补，于是萌生了互助合作的意识，并自下而上成立了农民互助组、初级合作社。集体化的第二个分阶段，即人民公社化，则是根据中央主要领导人的主观愿望自上而下发动推行的。由于违背了生产关系受生产力发展水平制约的规律，把农民私有的土地及其它生产资料强制划归集体所有，不仅剥夺了农民的土地所有权，也剥夺了农民自主经营权和农产品支配权，极大地挫伤了农民的生产积极性，阻碍了农业生产力发展。第三次变革顺应了农民自主生产经营的愿望，首先由少数地方农民、基层干部自发搞起，然后经上级直至中央政府承认、肯定，再总结推广，是一次以自下而上方式推行的成功的土地制度改革。

三次重大变革的经验证明：要完善农业土地制度，就必须以调动农业生产经营者的积极性为出发点和归宿，处理好农村土地所有权、经营权及其与农民利益的关系。

 

3.当前我国农业土地制度的基本特征与存在问题

 

当前我国农业土地制度是建立在家庭联产承包经营责任制基础上的土地所有、经营、承包、征用及转让等各项制度的总和，主要包括农地的所有制度、使用制度、土地流转制度和国家的管理制度，核心是使用制度。其基本特征可归纳为：在土地集体所有的前提下，实行土地所有权与经营权相分离；采用以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制。^[21]

所谓双层经营体制^[24]，是指以家庭联产承包为主，把过去集体经济单纯的统一经营改变为统分结合的双层经营的责任制形式。集体保留土地等基本生产资料的所有权，并具有生产服务、协调管理、资源开发、兴办企业、资产积累等统一经营职能；农户对集体是承包关系，家庭承包经营是集体经济内部的一个经营层次。

这种土地制度在上世纪80年代由于非常适合当时的农业生产条件和技术水平，极大地解放了农业生产力，提高了劳动生产率和土地生产率，获得了巨大的成功。但随着市场经济的发展，工业化及城市化进程的加快，这种以集体所有、家庭承包、分散经营为主要特征的土地制度，已越来越不适应现代农业发展的要求，暴露出日益严重的问题。综合学术界的调查与研究成果^[25~27]，这些问题可以概括为以下三个方面。

 

3.1农村土地所有权法律界定模糊，土地产权关系不够明晰

依据宪法和《土地管理法》规定，我国农村土地归集体所有，但由于各地差异性大，没有也难以明确所有制的主体究竟是乡镇、还是村委会或自然村。法律的模糊界定导致土地现实管理工作中存在土地产权多重主体与无主体并存的矛盾。^[25] 现行的农村土地制度虽然明确土地归农村集体所有，土地使用权归农户，但未能确立农民对农地的主体地位。就连农民世代居住的宅基地也是归集体所有，而不能承认农民完全拥有住房产权，因而也不能进入市场。

在对土地使用权和承包权的管理实际工作中，承包权属于不完整的产权，受到较多的行政干预。社区集体与农户签订的承包合同并不是真正的契约，它往往是单方面对农户具有法律效力。^[27] 随意收回承包地、调整土地使用权的现象时有发生。由于土地所有权、使用权、承包权相互混淆，造成土地抛荒、滥用、不合理征用、非法买卖乃至土地纠纷等一系列问题。

 

3.2农地超小规模经营，土地流转地区差异大

2005年我国拥有农户25222.6万户，按乡村户数平均，每户耕地只有0.5公顷（7.7亩/户）。^[28] 而且由于受地形所限和人为划分，这些有限的耕地也不集中连片，如据农业部在全国农村的固定观察点2万多农户调查^[21]，1997年末，平均每户耕地经营面积0.51公顷，分6块，平均每块耕地面积只有0.083公顷（<1.3亩），给现代农业所要求的规模化、机械化和标准化作业带来极大的困难。不仅单位面积投入的成本达不到规模经济要求，造成农业生产成本偏高，而且容易导致产品品质不一，品种杂，整体质量下降，严重影响了农产品的市场竞争力。

鉴于家庭联产承包责任制日益显现的农户土地超小规模与现代农业规模化要求的矛盾，以及土地与人口、土地与耕种者时常发生变化的情况，2003年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》规定：土地使用权流转必须建立在农民自愿的基础上；承包期内农民对承包的土地依法享有自主的使用权、收益权和流转权。目前农村土地所有者的产权变动仅限于所有权和土地用途不变的承包权流转，而没有出让权，此即不完全所有权，农户拥有的承包权也是一种不完全的产权。农民不是土地所有者，便不能自主决定土地处置和交易，因而给土地的流转与整合带来先天性制度上的困难。据来自江苏省的调查^[29]，江苏省土地使用权流转有多种形式，包括转包、转让、入股、互换、租赁、反租倒包、委托耕种等，其中又以单位和个人的租赁、反租倒包、转包为主（表1）。自第二轮承包以来，江苏省农村土地流转面积累计已达558万亩，占农户总承包面积11.1%，其中苏北许多县流转面积占农户承包地的比例不到5%，而苏南一些地区该比例已超过20%。可见，土地流转与地区经济发展水平、非农就业机会以及政府合理推动密切相关。

 

表1  江苏省土地使用权流转形式比重                                   单位：%

资料来源：高彬.江苏农业的制度变迁.江苏农业经济.2005(1):42-43.

 

3.3土地承包使用权不稳定，农村土地市场机制尚未建立

我国政策明确规定实行以土地家庭联产承包为基础的双层经营体制长期稳定不变，但在基层政府执行过程中存在诸多偏差，突出的表现就是土地承包使用权不稳定，具体表现包括：缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费、政府低价征用农地等。^[24] 例如，自包产到户到20世纪末，江西省安福县、南城县有45%的村对承包地调整过3次，少数村甚至年年调整。^[21] 土地使用权不稳定，也就导致了收入预期不稳定；收入预期不稳定，必然影响到农民对土地的长期性投入。

我国农村土地市场机制不健全之处主要表现在：①农地流转制约因素多，大部分农地不能用作规模经营；②政府征用农地存在征用范围过宽、多征少用、补偿标准过低、土地资产流失等问题，并可能引发土地纠纷与社会问题，如国土资源部曾经估算，改革开放以来，通过低价买高价卖从农村集体征用土地资金超过2万亿元，其中大部分资金落到房地产开发商和乡村干部手中^[30]；③农村住宅用地所有权不确定，禁止出售与转让，限制了农村人口与劳动力的合理流动及土地的有效配置。

 

4.农业土地制度的改革与创新

 

4.1深化土地产权制度改革，建立与经济社会发展水平相适应的农村土地制度

现代农村土地制度应当与当前的经济社会发展水平相适应，具有一定的前瞻性。建立现代农村土地制度的核心是产权改革，包括：明晰土地产权，明确农民对农地和宅基地的主体地位；建立健全的土地要素市场，充分发挥政府宏观调控和市场机制在土地资源配置中的主导作用。

关于明晰土地产权，学术界正在讨论的主流观点有三种：其一，完善现有的家庭联产承包责任制；其二，对农村土地实行私有化，由于我国农村土地还兼具社会保障功能，因而在农民社会保障等配套制度没有得到根本改善，农村人口和劳动力数量仍然过多、部分得不及时转移的条件下，这样的改革创新与制度“闯关”必然要慎重；其三，实行农村土地国有化，进而实行“永佃制”土地制度。^[31] 第三种观点仍然离不开集体一类的组织来作为国家的“代理人”，因国家不可能面对千千万万个农户，因而同样会导致目前土地产权主体“虚无”的问题。依据目前的农村生产力和经济社会发展水平，第一种观点可以作为当前政策与农地制度的基点；一旦社会保障和其它政治经济条件成熟，第二种观点也可供讨论、选择或试点。

 

4.2完善农村土地市场，促进土地流转与整合

完善农村土地市场和农村土地产权制度改革一起，同是建设现代农村土地制度的两大任务。农村土地市场化是应对农村人口与劳动力变动、土地超小规模经营、土地流转困难等问题的有效选择。明晰土地产权，为完善农村土地市场创造了制度条件；土地市场的培育和完善为土地流转与整合提供了操作平台；土地流转与整合为现代农业规模化和标准化创造了基础条件。

除培育土地市场外，土地流转需要其他配套的前提条件包括：①加快城乡融合发展，消除城乡二元分割体制及户籍、社会保障等的制度障碍。②加强非农产业的发展，拓宽农民非农就业渠道，促进农村部分劳动力转移，为土地流转创造非农劳动力条件。③改革完善农村土地产权制度，使农民真正拥有土地转让、出租、入股、抵押等处置权，为土地流转创造制度条件。

 

4.3倡导农业易相发展理念，通过“非农”来促进城乡融合与“农”的转化

发展理念与发展战略是政策体制和制度创新的先导。“三农”问题涉及到的农业、农村、农民与其各自的“非农”构成了矛盾的对立统一体，农业与非农产业、农村与城镇、农民与其他行业经营者之间相互依存，可以相互转化、相辅相成。农与非农对立统一的辩证关系表明，解决农业发展中存在的问题，不能局限于常规意义上的现代农业范围；需要跳出农业的圈子之外，用“非农”的思路和手段来解决“农”的问题，这样极有可能反而能够取得更好的效果。通过将传统的农业范畴拓展到“非农”范畴，反过来通过“非农”来促进农业的发展，以致达到农业与“非农”共生共荣、整体和谐发展的状态，这就是农业易相发展理念。^[32] 农业易相发展理念对于解决“三农”问题的意涵在于：农业与非农产业的界限淡化，常规农业的领域与功能可以拓展；乡村与城镇趋向融合，差距逐步缩小；以“小农”为特点的传统农民将被“终结”——被新型农民所取代。具体表现在：

①农业——产业化及新型化。目前我国常规农业的大部分或主体并未真正形成产业。所谓农业“产业”主要是从生产者的角度，而不是从供求的另一方即消费者角度来考虑农业生产的。农业产业化及新型化与农民向非农转移、土地整合以及农业向非农拓展程度直接相关。

②农村——社区及城镇化、农场化、等值化。从资源利用效率、规模经济上去衡量，社区及城镇化实质上是整合并节约了农业用地；在改善生产条件的同时改善了人居环境。因地制宜、统一规划是城镇化过程中节约土地尤其是耕地的前提。只有统一规划建设新式农村社区，形成水、电、气、通讯等基础设施配套建设，才能实现规模效益，从而大大节省土地。“等值化”是指城乡制度趋于统一、收入无明显差异、生活质量互有特色、人口双向流动的过程。

③农民——新型非农化与经营职业化。新型非农化是指目前大部分农民将逐步转而从事“农业后部门”服务和食品系统等产业；少部分传统意义上的农民继续从事“大农业”——农林牧渔。从这一意义上讲，传统意义上的农业人口外流、农民失地是不可避免甚至是有益的，为传统农民向新型农民、常规农业系统向新型农业体系转变以及土地流转创造了条件。